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关于平谷区村规民约建设的调查与思考
发布时间:2017-09-20

  村规民约是实现村民自治的重要规范制度,承担着规范约束村民行为的公共治理功能,对促进农村建设起着重要的作用。本文在走访8个乡镇(街道)17个村的基础上,结合有关调研数据,分析了我区村规民约建设中存在的突出问题,并就如何加强村规民约建设提出了具体建议。

  一、村规民约建设的有益探索
  近年来,我区坚持把村规民约作为推进村民自治的重要举措,有力地促进了新农村建设和乡村治理现代化进程,在村民自治、乡风文明、民主管理等方面起到了积极作用。调查显示,目前平谷区274个行政村均建立了村规民约,部分村在程序、内容、载体、落实等方面还进行了创新。如,挂甲峪村注重民主参与,举行村民代表会议后要求党员和村民代表签字、按手印并附在村规民约之后,形成了村民的普遍认同,为村规民约的执行奠定了基础;上纸寨村的村规民约详简结合,便于宣传,通过“一个规约,两种形式”的方式,方便记忆,可操作性强;松棚村将镇党委开展的“诚信村、厚德果、幸福人”创建活动与村规民约宣传紧密结合,每年以开展村级文体活动为载体培养村民的契约精神,村风民风得到大幅度提升;大峪子村通过奖励评优的方式,将村规民约与文明幸福家庭评选、环境优美户创建等中心工作相结合,建立“四抓五上”的长效机制,在群众心中树立起争当先锋的意识;王都庄村将村规民约与“勇于担当”主题实践活动相结合,建立责任落实机制,由党员和村民代表联合包户、逐户宣传、责任到户、责任到人,每年根据重点难点工作逐项突破,效果显着。
  

  二、村规民约建设存在的问题
  村规民约的重要性在管理村内事物中得以体现,但制定情况良莠不齐,部分村还存在诸多问题。
  (一)程序随意不够民主
  根据《村民委员会组织法》规定,村规民约只能由本村过半数十八周岁以上村民或者本村三分之二以上的户代表参加召开的村民大会才能制定,并要与会人员半数通过。但大部分村未能按照规定执行,违背了民主原则。调查数据显示,召开村民大会表决通过村规民约的村仅占20.5%,有3.7%的村未以任何会议形式通过,其余村只在村两委会议或村民代表会议上进行了表决通过。
  (二)内容泛化流于形式
  调研中发现,不合理的村规民约内容大致分为以下3种:一是生搬照套。有的村照抄乡镇模板,与村委会的中心工作结合不紧密,缺少本村特色,村民认可度低。二是奖多罚少。有的村规民约属于口号型、宣传型,少有或没有规定村民的具体义务,得到落实的大多是奖励性措施,惩罚性措施很少用到。三是条文陈旧。有的村规民约多年不做修改,不能及时反映形势变化,明显过时。
  (三)宣传失位参与度低
  有的村规民约重制定轻宣传,存在“约而不知”的问题。一是宣传形式单一。我区村规民约的宣传主要通过广播、展板、宣传栏、会议等形式,据调查数据显示,80.6%的村宣传方式不超过两种,载体较为单一。二是参与程度不高。有的村民对于村里的事情漠不关心,觉得村规民约“事不关己”,不愿意主动参与。
  (四)执行不力效果不佳
  执行过程中很多条款没有落实,“约而不行”问题突出。《村民委员会组织法》规定村规民约应由村民委员会具体实施。但实践中有一些村干部怕麻烦,执行落实不到位;还有一部分村干部怕得罪人,担心村民不服或者执行惩罚会得罪受罚村民及其家族,影响自己的再次当选。

  三、存在问题的原因分析
?  在不断发展的村民自治制度下,村规民约问题的凸显具有共性,究其原因主要有以下几点:
  (一)缺乏部门统筹协调
  目前村规民约的建设缺少政府的统筹协调机制。农村社会治理、乡风文明、村民自治等工作分别由不同部门负责,但在村规民约建设中,各部门职责分工不够明确,工作合力没有真正形成,部门之间缺少沟通协调,未形成联动共建机制。
  (二)缺少相关政策支撑
  相关规定模糊。对于村规民约的制定程序,除了《村民委员会组织法》规定村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触及违反由镇政府责令改正外,没有将村规民约的制定程序进行细化。镇村政策乏力。乡镇未将村规民约建设纳入整体工作范畴,缺乏具体要求和统一指导;行政村也没有认真研究如何推动村规民约的执行,导致“约而不行”现象普遍。
  (三)审核监督体系不健全
  村民监督意识不强。目前村中常住村民普遍年龄较大,习惯服从村委会管理,不会去主动参与村规民约建设。部分村民和村干部缺乏监督意识,担心对违反村规民约的人举报或处罚后受到打击报复。政府监督机制缺失。《村民委员会组织法》规定村规民约应报乡镇人民政府备案,但多数村并未备案。乡镇政府也没有对村规民约的建设情况进行监督,致使一些过时或与法律相抵触的村规民约没有得到及时纠正。
  (四)缺少奖惩激励手段
   惩戒措施存在局限性。在确权扩能、还权于民的背景下,村委会的服务功能凸显而约束能力减弱,一些传统的治村手段不再适用,实行经济处罚或者没收财物等传统处罚方式或减轻或取消,村规民约的惩戒性色彩逐渐弱化。资金保障不足。大多数村缺乏经济来源,没有相关资金支持,部分村通过和其他工作挂钩或者年底一次性奖励的方式进行表彰,激励效果并不明显。

  四、完善村规民约建设的建议和对策
  农村稳则社会安,基层强则根基稳。在新形势下的农村治理,必须充分挖掘、合理利用村规民约的作用,完善基层治理体系,更好地发挥村规民约的“治村宝典”功能。
  (一)创立“1+N”体系,强化部门合力
  即“一个框架,N种特色”,通过区、乡镇、村三级上下联动,形成合力。强化规范引领。区文明办、区民政局、区司法局等相关部门建立沟通协调机制,当好农村法律顾问,统筹制定村规民约框架。强化乡镇主导。发挥乡镇党委政府的督导、审核作用,确保依法治区、村民自治等要求融入村规民约,落实到生产生活中。强化村级推动。充分调动村委会积极性主动性,发挥其在准备筹划、起草制定、组织实施等过程中的引领和推动作用,促进村规民约的顺利制定和有效执行。
  (二)落实“三下三上”,推进民主公开
  村规民约的制定必须确保村民参与的广泛性,体现村民主体地位。在程序上形成“三下三上”的民主治村规范。“一下”,向下广泛征求村民意见,作为修订村规民约的基础材料;“一上”,召开村两委联席会议,梳理意见建议,研究确定村规民约的村域特色;“二下”,组织召开党员和村民代表大会进行讨论,充分征求党员和村民意见建议,形成村规民约初稿;“二上”,将初稿提交镇街司法、民政、土地等部门,进行政策指导;“三下”,将村规民约初稿发放给全体村民,再次征求意见建议,形成审议稿;“三上”,将审议稿报所在镇街党(工)委审核把关。最后由村民会议进行表决通过,利用1月24日、7月24日民主公开日进行公示,并印刷成册发放村民,同时报乡镇政府或街道办事处备案。
  (三)构建“一村一约”,贴近村域实际
  村规民约内容不仅应具备民主性和合法性,而且应结合时代特征和村域实际,使其更具实用性和可操作性。第一要引导村民制定“家规家训”,向下延伸村规民约的链条,强化村规民约基础保障。第二要准确把握村情民情,把符合法律法规、村民认可的公序良俗转化为规约内容,避免千村一面。第三要强化底线思维,不断增强村民的规矩意识。例如将目前我区开展的告别“十大不文明行为”、打击违法建设、非法盗采、破坏生态环境等行为列入村规民约范畴,着力守住文明守法“底线”。
  (四)创新方式方法,宣传入心入脑
  结合村域特点,开拓载体,创新形式,确保村规民约真正融入村民生活,入脑入心。一是制成PPT、微视频等形式,利用QQ群、公众号等互联网传播途径,促进村规民约家喻户晓。二是结合村级文化体育活动,编成快板剧、歌曲等节目,在丰富村民精神文化生活的同时说教传唱。三是根据村规民约细则,撰写成朗朗上口的三字经、顺口溜,方便村民记忆。四是将村规民约制成“口袋书”“纪念品”,或印在日用品上,融入村民生活。
  (五)完善“多元监督”,实现合作共治
  以村规民约建设为核心,优化多元监督制度,构建合作共治的新型基层治理机制。激发镇村监督作用。村级,要结合党员亮身份、“支部吹哨、党员报到”等活动,发挥党员和村民代表的作用,监督包户村民的村规民约履行情况。同时,积极发扬基层民主,广泛发动群众,增强群众的话语权、监督权,让群众来监督村规民约的实施。镇街级,充分发挥人大、民政等相关部门的工作职能,加强对村规民约建设的备案、监督。营造社会舆论氛围。创新监督手段,通过广播电视、网络、宣传橱窗等媒介设立曝光台,对违反村规民约的行为进行集中曝光,以此达到震慑的效果,进一步提高村民遵守村规民约的自觉性。
  (六)坚持“双向引导”,促进自觉履约
  正向引导以奖唤德。履约良好者优先参加“身边好人” “最美家庭”等评选活动,借助区镇百姓宣讲团,将村规民约价值观念物化为生动、具体的形象,良性引导村民言论与行为。负向惩戒以罚唤德。探索扣分机制,对于违反村规民约的村民进行扣分处理,再视情节严重进行经济处罚,建立精神与物质相结合的惩罚机制,进一步增强执行效果。探索村庄舆论机制,依托农村“熟人社会”的特征,通过广播通报、取消享受或暂缓享受村里的优惠待遇等方式,对违反村规民约者形成巨大的心理压力与利益缺失感,强化村规民约的刚性约束。

(区委党校 胡水静、李宇宁)

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